Darbības ar dokumentu

(Kopsavilkums grozīts ar MK 27.10.2015. rīkojumu Nr. 667; MK 10.05.2016. rīkojumu Nr. 289; MK 07.03.2017. rīkojumu Nr. 107)

Koncepcijas mērķis

Koncepcijas virsmērķis ir uz solidaritātes principiem balstīta nabadzības un ienākumu nevienlīdzības mazināšana, savukārt mērķis – noteikt metodoloģiski pamatotu un sociālekonomiskajai situācijai atbilstošu minimālā ienākuma līmeni, kas kalpotu par atskaites punktu sociālās drošības sistēmas jomu (valsts sociālie pabalsti, sociālā apdrošināšana, sociālā palīdzība) ietvaros noteikto atbalsta pasākumu pilnveidošanai. Līdztekus tam minimālā ienākuma līmeni plānots izmantot darbaspēka nodokļu sistēmas pilnveidošanā, lai palielinātu ienākumus strādājošajiem ar zemu atalgojumu. Minimālā ienākuma nodrošināšana ir uzskatāma par papildinošu, nevis aizstājošu risinājumu, tāpēc vienlaicīgi ir jāturpina īstenot tās rīcībpolitikas, kas veicina iekļaujošu izglītību, ņemot vērā pastāvošo korelāciju starp ienākumiem un izglītības līmeni. Tāpat ir jāturpina paaugstināt ekonomikas konkurētspēju, lai palielinātu strādājošo ienākumus. Vienlīdz nozīmīga loma saistībā ar algotu darbu ir ēnu ekonomikas mazināšanai, jo ēnu ekonomikas īpatsvars lielā mērā ietekmē iedzīvotājiem pieejamo atbalstu, ko tie var vai varētu saņemt no dažādām jomām un sistēmām, kas ir svarīgas un neatņemamas cilvēka cieņpilnai dzīvei.

Koncepcijas izstrādes gaitā notika konsultācijas ar pašvaldībām, nevalstiskajām organizācijām, sociālajiem partneriem, nozaru ministrijām u. c., izmantojot dažādas konsultatīvās platformas: Latvijas Pašvaldību savienības un Labklājības ministrijas ikgadējās sarunas, Nacionālās trīspusējās sadarbības padomes Sociālās drošības apakšpadomi, Labklājības ministrijas Sociālās iekļaušanas politikas koordinācijas komiteju, Labklājības ministrijas Sociālā darba speciālistu sadarbības padomi. Koncepcijas projekts tika ievietots Labklājības ministrijas mājaslapā sabiedriskai apspriešanai. Kopumā sadarbības partneri sniedza pozitīvu novērtējumu un atbalstu koncepcijas turpmākai virzībai.

I. Problēmas formulējums

Latvijā jau vairāk nekā 10 gadus saglabājas relatīvi augsts nabadzības risks, jo iedzīvotāju minimālie ienākumi gan no algota darba, gan sociālās aizsardzības sistēmas nav pietiekami, lai mazinātu nabadzību valstī. Lai arī nabadzības problemātika ir jau zināma, taču tieši krīzes situācijas liek ne tikai Latvijai, bet arī citām valstīm izvērtēt sociālās politikas efektivitāti, lai identificētu trūkumus un nepilnības un piedāvātu risinājumus to novēršanai.

Līdz 2013. gadam Latvijā tika aprēķināti un noteikti pieci minimālā ienākuma līmeņi/nabadzības riska sliekšņi:

1) (1991–2013) pilna iztikas minimuma patēriņa preču un pakalpojumu groza vērtība vienam iedzīvotājam (iztikas minimums);

2) (1993) trūcīgas personas statusam atbilstošs ienākumu līmenis (trūcīga persona);

3) (1993) maznodrošinātas personas statusam atbilstošs ienākumu līmenis (maznodrošināta persona);

4) (2003) garantētā minimālā ienākuma līmenis (GMI līmenis);

5) (2004) Eiropas Savienības līmenī noteiktais nabadzības riska slieksnis (nabadzības riska slieksnis).

Nacionālā līmenī normatīvajos aktos definētie minimālie ienākumu līmeņi ir noteikti, nevis pamatojoties uz konkrētu aprēķina metodoloģiju, bet gan ņemot vērā valsts un pašvaldību finansiālās iespējas konkrētajā brīdī. Turklāt nepastāv skaidra šo līmeņu indeksācijas kārtība. Tomēr tie dod iespēju personām kvalificēties dažādu pakalpojumu un pabalstu saņemšanai, piemēram, pabalsta GMI līmeņa nodrošināšanai, atvieglojumiem trūcīgām personām dažādu pakalpojumu pieejamībai. Savukārt iztikas minimums un nabadzības riska slieksnis, kuri nav normatīvajos aktos definēti, tiek aprēķināti, pamatojoties uz konkrētu metodoloģiju, un tos pārsvarā izmanto statistiskiem nolūkiem, nevis palīdzības un atbalsta sniegšanai iedzīvotājiem.

Būtiskākās problēmas, pastāvot dažādajiem minimālo ienākumu līmeņiem/nabadzības riska sliekšņiem:

– nav iespējams izstrādāt mērķtiecīgu un izmērāmu politiku, jo resursi netiek koncentrēti mērķa sasniegšanai;

– atšķirīgas interpretācijas iespējas. Pastāvot dažādiem minimālo ienākumu līmeņiem ar atšķirīgu to izmantošanas nolūku, nabadzības problēmas atspoguļošanai tiek izmantoti dažādi rādītāji. Tādējādi katra ieinteresētā puse (piemēram, plašsaziņas līdzekļi, iedzīvotāji, valsts un pašvaldību institūcijas, NVO) izmanto to rādītāju, ko tā uzskata par piemērotu konkrētam gadījumam, atbilstošu esošajai sociālekonomiskajai situācijai, kā arī izpratnei par noteiktā rādītāja aprēķināšanas metodi un noteikšanas vai piemērošanas mērķi;

– minimālo ienākumu līmeņu noteikšanas metodoloģijas trūkuma dēļ nevar sniegt argumentus par to pamatotību un adekvātumu.

Sociālās drošības sistēmas ietvaros ne valsts, ne pašvaldību sociālie transferti nav pietiekami mērķēti, lai trūcīgajiem iedzīvotājiem novērstu nabadzības risku un mazinātu nabadzības dziļumu. Pēc valsts un pašvaldību sociālo transfertu ¹ saņemšanas 96,9 procentos gadījumu nabadzīgākie iedzīvotāji (1. kvintile ar vidējiem ienākumiem 111,88 euro uz vienu mājsaimniecības locekli mēnesī) aizvien atrodas uz nabadzības riska robežas. Tas liecina, ka sociālo transfertu apmēri ir nepietiekami, lai mazinātu iedzīvotāju nabadzību.

Tomēr vienlīdz būtiski ir palielināt ienākumus no algota darba, kur nozīmīga loma ir nodokļu pārdales mehānismiem. Latvijā viens no nabadzības riska cēloņiem ir jau vairākus gadus pastāvošā augstā ienākumu nevienlīdzība. Darbaspēka nodokļu slogs zemu atalgotajiem strādājošajiem ir pārlieku augsts ² , tāpēc tiek piedāvāts palielināt ar iedzīvotāju ienākuma nodokli (IIN) neapliekamo minimumu, lai efektīvāk risinātu jautājumu par darbaspēka nodokļu pārdali, tādējādi mazinot ienākumu nevienlīdzību Latvijā.

Salīdzinot triju Baltijas valstu nabadzības un ienākumu nevienlīdzības rādītājus, iedzīvotāju īpatsvars, kuru ienākumi ir zemāki par nabadzības riska slieksni, kā arī ienākumu atšķirības starp nabadzīgākajām un turīgākām mājsaimniecībām Latvijā ir augstākas nekā Lietuvā un Igaunijā. Tas ir izskaidrojams ar to, ka abās kaimiņvalstīs nodrošinātie minimālie ienākumi nabadzīgākajiem iedzīvotājiem ir ievērojami lielāki nekā Latvijā.

II. Problēmas risinājums

Labklājības ministrija minētajām problēmām piedāvā trīs risinājuma variantus:

1. variants. Minimālā ienākuma līmeni noteikt 40 % apmērā no rīcībā esošo ienākumu mediānas, pārrēķinātas uz ekvivalento patērētāju, piemērojot ekvivalences skalu (1; 0.7; 0.7).

2. variants. Papildus risinājuma 1. variantam izstrādāt jaunu pilna iztikas minimuma patēriņa preču un pakalpojumu grozu dažādiem mājsaimniecību veidiem atbilstoši teritoriālajam sadalījumam.

3. variants. Esošo situāciju nemainīt, saglabājot spēkā esošo minimālo ienākumu līmeņu noteikšanas un piemērošanas kārtību.

Parasti Eiropas Savienības dalībvalstīs atbalsts iedzīvotājiem tiek sniegts, ja iedzīvotāju ienākumi ir zemāki par 30 % no mājsaimniecību rīcībā esošo ienākumu mediānas, pārrēķinātas uz ekvivalento patērētāju, vai vienādi ar to. Tāpēc tiek ierosināts izmantot to līmeni, kas ir līdzvērtīgs Pasaules Bankas piedāvājumam (106,72 euro ) un esošajam trūcīgās personas ienākumu līmenim (128,06 euro ). Attiecīgi 2014. gadā (atbilstoši 2012. gada ienākumu datiem) 40 % veido 129 euro pirmajai personai mājsaimniecībā.

Patēriņa pieauguma dēļ mājsaimniecību vajadzības palielinās līdz ar katru nākamo mājsaimniecības locekli, taču patēriņš nepieaug proporcionāli cilvēku skaitam – vajadzība pēc mājokļa platības, elektrības u. c. nepieaug trīs reizes, ja mājsaimniecībā dzīvo trīs cilvēki. Tāpēc tiek izmantotas ekvivalences skalas, lai atbilstoši mājsaimniecībā esošo cilvēku skaitam piešķirtu katram mājsaimniecības loceklim vērtību proporcionāli viņa vajadzībām. Piešķirot šīs vērtības, parasti tiek ņemti vērā divi faktori – mājsaimniecības lielums (cilvēku skaits ģimenē) un mājsaimniecības locekļu vecums (bērni un pieaugušie līdz un pēc darbspējas vecuma).

Ņemot vērā Latvijas demogrāfisko situāciju, tiek piedāvāts piemērot OECD ³ ekvivalences skalu, nosakot, ka pirmajam pieaugušajam tiek piešķirta vērtība 1, bet pārējiem mājsaimniecību locekļiem, tai skaitā bērnam, – 0.7 (patēriņš 70 % apmērā no pirmā mājsaimniecības locekļa), tādējādi veicinot demogrāfijas situācijai labvēlīgāku politikas veidošanu.

Piedāvātajai minimālā ienākuma līmeņa noteikšanas metodei ir vairākas galvenās priekšrocības salīdzinājumā ar citām nabadzības noteikšanas metodēm, kā arī esošo situāciju Latvijā:

1) minimālā ienākuma līmenis tiek aprēķināts, pamatojoties uz kopējo sociālekonomisko situāciju valstī, t. i., tas ir pamatots un sasaistīts ar indivīda situāciju raksturojošiem rādītājiem – ienākumiem. Tas nozīmē, ka nepastāv iespējas pieņemt patvaļīgu lēmumu par minimālā ienākuma līmeni, jo ir skaidri tā noteikšanas kritēriji, un ar šīs metodes palīdzību tiek novērsts risks, ka, pastāvot dažādiem minimālo ienākumu līmeņiem, katra ieinteresētā puse izmanto to ienākumu līmeni, kas tai sniedz priekšrocības;

2) ir noteikts konkrēts ienākumu līmenis, kas cilvēkam ir jānodrošina pašam ar algotu darbu, un (vai) šo līmeni ir jāpalīdz sasniegt ar dažādu ienākumus ietekmējošo sistēmu (nodokļu, pabalstu) palīdzību;

3) minimālā ienākuma līmenis ir rādītājs, lai novērtētu nodokļu sistēmas ietekmi uz ienākumu nevienlīdzību un lai izdarītu secinājumus, vai visi iedzīvotāji gūst labumu no makroekonomiskās izaugsmes, kas ir svarīgi saistībā ar iekļaujošu nodarbinātību;

4) nerodas nevajadzīgas un emocionālas diskusijas par to, ko par šādu summu var vai vajadzētu atļauties nopirkt, pieņemot, ka brīvā tirgus ekonomikā indivīds var atļauties tik, cik tas var nopelnīt ar algotu darbu;

5) šādu metodi izmanto daudzas Eiropas valstis, uzskatot to par piemērotāko veidu nabadzības riska sliekšņa noteikšanai, atbilstoši plānojot nepieciešamās izmaiņas dažādās nozaru politikās, kas rada ietekmi uz iedzīvotāju ienākumiem.

Atbalstot minēto minimālā ienākuma līmeņa noteikšanas metodoloģiju, Labklājības ministrija piedāvā to sasaistīt ar:

1) darbaspēka nodokļiem, lai palielinātu ienākumus strādājošajiem ar zemu darba atalgojumu;

2) sociālo palīdzību, lai palielinātu atbalstu nabadzīgākajiem iedzīvotājiem;

3) valsts sociālajiem pabalstiem, lai sniegtu atbalstu lielākiem sociālajiem riskiem pakļautajām iedzīvotāju grupām;

4) minimālo valsts pensiju, lai uzlabotu situāciju pensionāriem ar minimālajiem ienākumiem;

5) bezdarbnieka pabalstu, lai sniegtu adekvātu atbalstu iedzīvotājiem, kuri palikuši bez darba.

1. tabula

Risinājumi noteiktām mērķa grupām ienākumu palielināšanai sasaistē ar minimālā ienākuma līmeni

Papildus šai minimālā ienākuma līmeņa noteikšanas metodoloģijai un piemērošanai tiek piedāvāts izstrādāt arī jaunu iztikas minimuma grozu. Iztikas minimuma groza izstrādes nepieciešamību īpaši akcentē sociālie partneri un NVO. Ņemot vērā, ka līdzšinējie minimālie ienākuma līmeņi nav bijuši pamatoti un balstīti uz konkrētiem to noteikšanas kritērijiem, kā arī plānotajām izmaiņām dažādās rīcībpolitikās, sasaistot tās ar jauno minimālā ienākuma līmeni, būtu lietderīgi ieviestās izmaiņas izvērtēt attiecībā pret rādītāju, kas palīdzētu novērtēt to ietekmi un efektivitāti uz iedzīvotāju ienākumiem un to sociālo situāciju. Tāpēc Labklājības ministrija atbalsta šāda iztikas minimuma groza izstrādi. Turklāt, ņemot vērā, ka iztikas minimuma groza saturs var atšķirties gan pēc mājsaimniecībā dzīvojošo personu vecuma un skaita, gan arī dzīvesvietas (pilsēta vai lauki), tiek piedāvāts izstrādāt iztikas minimuma grozus gan dažādiem mājsaimniecību veidiem, gan atbilstoši teritoriālajam sadalījumam.

2. tabula

Piedāvāto risinājumu ieviešanai nepieciešamā rīcība un ieviešanas termiņi

III. Ar koncepcijas ieviešanu saistītās izmaksas

Minimālā ienākuma līmeņa noteikšana šajā posmā papildu izdevumus valsts un pašvaldību budžetiem nerada, kamēr nav piesaistīta noteiktai sistēmai un konkrētam tās elementam. Detalizēts finanšu ietekmes izvērtējums uz valsts un pašvaldību budžetiem tiks veikts, izstrādājot Plānu minimālā ienākuma līmeņa ieviešanai , kur finansiālā ietekme tiks aprēķināta, ņemot vērā visas izmaiņas noteiktajās jomās. Zemāk ir norādīta indikatīvā finanšu ietekme tikai attiecībā uz konkrēto jomu, nevis vērtējot visas jomas kopumā.

Palielinot:

1) ar IIN neapliekamo minimumu no 75 euro līdz 129 euro , tas samazinās ieņēmumus 2017. gada kopbudžetā par 86,6 milj. euro (pilna gada ietekme ir 94,4 milj. euro ⁵ );

2) esošo GMI līmeni no 50 euro līdz 129 euro pirmajai personai mājsaimniecībā un pārējiem piemērojot attiecīgās ekvivalences skalas, pašvaldību izdevumi palielinātos par 37,9 milj. euro gadā;

3) valsts minimālās pensijas apmēru līdz 129 euro, papildus ir nepieciešami 35,7 milj. euro gadā. Ja tiek palielināts valsts sociālā nodrošinājuma pabalsts no 64 euro līdz 129 euro, tad 2017. gadā ir nepieciešami 91,3 milj. euro.

Šajā posmā nav iespējams aprēķināt provizoriskās izmaksas saistībā ar bezdarbnieka pabalstu un valsts sociālajiem pabalstiem, jo ir nepieciešams valsts sociālo pabalstu sistēmas un bezdarbnieku apdrošināšanas izvērtējums kopumā, sasaistot ar plānotajām izmaiņām darbaspēka nodokļu, sociālās palīdzības un valsts minimālo pensiju jomā.

Tādējādi provizoriskās izmaksas saistībā ar izmaiņām sociālajā palīdzībā, darbaspēka nodokļos un minimālajā pensijā 2017. gadā ir no 160,2 milj. euro līdz 215,8 milj. euro .

¹ Sociālie transferti: pensijas un pabalsti (valsts, pašvaldību izmaksātie), uzturlīdzekļi bērniem, stipendijas, sociālās apdrošināšanas pabalsti un kompensācijas, tai skaitā arī citu valstu. Centrālās statistikas pārvaldes mājaslapa (http://www.csb.gov.lv/statistikas-temas/termini/socialie-transferti-36002.html).

² 2012. gadā zemo algu grupā strādājošajam (kas saņem 67 % no vidējās algas, bez apgādībā esošām personām) Latvijā nodokļu plaisa 43,6 % bija viena no augstākajām Eiropas Savienībā.

³ Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija. Saīsinājums OECD no angļu valodas Organisation for Economic Co-operation and Development.

⁴ "Sākotnējās ietekmes (ex-ante) novērtējums par iecerētajām strukturālajām reformām sociālās palīdzības politikas jomā" (2014), SIA "KPMG Baltics". "Gala ziņojums par optimālākajiem risinājuma variantiem sociālās palīdzības sistēmas izmaiņām un no pārējām sistēmām nepieciešamajiem atbalsta pasākumiem un piedāvāto variantu ietekmes uz valsts un pašvaldību budžetiem novērtējums", 7. lpp. Pieejams LM mājaslapā, sekojot vietnei http://www.lm.gov.lv/text/2744.

⁵ Ietekme var mainīties atkarībā no izejošo datu atjaunošanas rezultātā veiktajām izmaiņām.