Darbības ar dokumentu

(Plāns grozīts ar MK 13.07.2011. rīkojumu Nr.311)

1. Ievads

Pasākumu plāna iekšējā audita sistēmas pilnveidošanai (turpmāk – pasākumu plāns) mērķis ir uzlabot iekšējās kontroles vidi valsts pārvaldē, nodrošinot pastāvīgu, ekonomisku, efektīvu un lietderīgu darbību.

Ekonomiskās krīzes apstākļos, kad tiek samazināts finansējums, reorganizētas institūcijas un samazināts darbinieku skaits, pastāv būtiski riski. Arvien biežāk Latvijas informatīvajā telpā parādās informācija, kas saistīta ar trūkumiem institūciju iekšējā kontrolē, t.sk., materiālo vērtību uzskaitē, Eiropas Savienības fondu apguvē, iepirkumu un nodarbinātības jomā.

Iekšējā kontrole ir dinamisks vienots process, kuru īsteno vadība un personāls ar mērķi novērst riskus un nodrošināt sakārtotu, ētiskām normām atbilstošu, ekonomisku, rezultatīvu un efektīvu darba procesu, atbilstību spēkā esošiem normatīvajiem aktiem, resursu aizsardzību pret zaudējumiem, ļaunprātīgu izmantošanu un kaitējumu.

Iekšējās kontroles sistēmas efektivitāte ir atkarīga no vairākiem faktoriem, t.sk., no institūcijas vadītāja un iekšējā audita sadarbības, jo, atbilstoši Iekšējā audita likumam, iekšējā audita struktūrvienība sistemātiski novērtē ministrijas vai iestādes iekšējās kontroles sistēmas efektivitāti, sniedzot ieteikumus šīs sistēmas pilnveidošanai.

Iekšējā audita mērķis pēc definīcijas ir organizācijas darbības uzlabošana – nevis kļūdu atrašana, vainīgo sodīšanu, vai atskaišu rakstīšana uz desmitiem lappušu ar simtiem grūti izpildāmu ieteikumu. Iekšējais audits ļauj ieraudzīt un novērtēt riskus, vājās vietas organizācijas darbībā un sniegt ieteikumus sistēmu un procesu pilnveidošanai un rezultativitātes paaugstināšanai.

Vadītāju uzdevums ir pārvaldīt institūciju, sasniedzot izvirzītos mērķus visrezultatīvākajā veidā. Šo uzdevumu izpilde ir lielā mērā atkarīga no diviem faktoriem: vai vadītāja rīcībā ir nepieciešamā informācija pareizu lēmumu pieņemšanai un vai pastāv efektīva pieņemto lēmumu izpildes kontroles sistēma.

Iekšējais auditors, saskaņā ar sava darba būtību, pārvalda informāciju par visiem organizācijas darbības aspektiem un datu apkopošanas un analīzes instrumentiem, tāpēc cieša sadarbība ar iekšējiem auditoriem palielina vadītāju pieņemto lēmumu rezultativitāti. Tieši iekšējais auditors ir objektīvas informācijas avots, palīdz vadītājiem paskatīties no malas uz lietām un novērtēt pieņemto lēmumu kvalitāti. Iekšējais audits ir vērsts uz nākotnē sagaidāmo notikumu analīzi, kuri var nelabvēlīgi ietekmēt organizācijas darbību, tāpēc ne vienmēr var novērtēt novērsto nepilnību ieguvumus.

Pasākumu plāna izstrādē iesaistījās Iekšējo auditoru institūta biedri, kas apvieno iekšējā audita profesionāļus Latvijā, Iekšējā audita padome, kuras sastāvā ir komercbanku, Latvijas Bankas, Valsts kontroles un Zvērinātu revidentu asociācijas iekšējā audita profesionāļi, Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (turpmāk – KNAB) un Valsts kanceleja. Iepriekšminētās institūcijas sniedza ieteikumus iekšējā audita sistēmas pilnveidošanai un norādīja, ka valsts pārvaldē kopumā nepieciešama:

• lielāka vadības uzmanība iekšējās kontroles sistēmas stiprināšanai;
• iedarbīgākas iekšējā audita metodes;
• augstāka iekšējo auditoru kvalifikācija;
• efektīvāka iekšējo auditoru darba koordinācija.

Pasākumu plāns izstrādāts atbilstoši ar Ministru kabineta 2009.gada 22.jūlija rīkojumu Nr.483 apstiprinātā „Pasākumu plāna valsts pārvaldes sistēmas un civildienesta optimizēšanai” 4.3.pasākumam, kā arī atbilstoši Ministru prezidenta 2009.gada 7.oktobra rezolūcijai Nr.45/SAN-3665, veicot konsultācijas ar KNAB.

2. Pašreizējās situācijas raksturojums un problēmu konstatējums

Ministru kabinets 1999.gada 23.martā apstiprināja Iekšējā audita sistēmas koncepciju, nosakot decentralizētu (divu līmeņu) iekšējā audita sistēmu valsts pārvaldē un Finanšu ministriju kā atbildīgo par iekšējā audita vispārējo koordināciju.

Valsts pārvaldē uz 2008.gada 31.decembri darbojās 62 iekšējā audita struktūrvienības ar 200 štata vietām ministrijās un iestādēs, samazinājums no gada sākuma bija 27%. Savukārt uz 2009.gada 30.jūniju valsts pārvaldē darbojās 49 iekšējā audita struktūrvienības ar aptuveni 150 štata vietām ministrijās un iestādēs ( precīzi dati par iekšējo auditoru skaitu 2009.gadā tiks sniegti ikgadējā informatīvajā ziņojumā par iekšējā audita darbību ministrijās un iestādēs līdz 2010.gada 1.jūnijam).

Valsts sekretārs vai iestādes vadītājs ir atbildīgs par visaptverošas un efektīvas iekšējās kontroles sistēmas izveidošanu, pastāvīgu uzlabošanu un pārraudzību. Iestādes iekšējās kontroles sistēmas efektivitāti sistemātiski novērtē iekšējais audits, sniedzot ieteikumus šīs sistēmas pilnveidošanai. Lai gan ir nepieciešama sadarbība starp institūcijas vadītāju un iekšējo auditoru, ne vienmēr šī sadarbība pastāv, kā rezultātā atsevišķās iestādēs auditors auditē maznozīmīgas jomas vai arī iestādes vadītājs neuztver auditoru kā instrumentu riska mazināšanai un iekšējais audits kā resurss netiek efektīvi izmantots.

2.1. Iekšējās kontroles sistēmas trūkumi

Valsts pārvaldes iekšējās kontroles sistēma ir jāuzlabo, tostarp novēršot iespējamos normatīvo aktu pārkāpumus un resursu nelietderīgu, ļaunprātīgu vai kļūdainu izmantošanu. Iekšējās kontroles sistēmas uzlabošanai ir nepieciešama gan institūcijas vadības funkcijas uzlabošana, gan iekšējā audita sistēmas stiprināšana.

Finanšu ministrijas apkopotie dati par valsts pārvaldes iekšējā audita struktūrvienību sniegto viedokli par iekšējās kontroles sistēmu liecina, ka kopumā institūcijās ir izveidota iekšējās kontroles sistēma, kas darbojas atbilstoši Ministru kabineta 2003.gada 19.augusta noteikumiem Nr.466 „Noteikumi par iekšējās kontroles sistēmas izveidošanas pamatprasībām”, tomēr ir konstatēti vairāki trūkumi:

• netiek noteikti un pārvaldīti visi ar institūcijas darbību saistītie riski;
• institūcijas un tās struktūrvienību funkciju vai uzdevumu izpilde netiek vērtēta no efektivitātes un izpildes radītāju (rezultātu) sasniegšanas viedokļa;
• nav pietiekami kontroles pasākumi institūcijas darbības risku novēršanai un finanšu resursu aizsardzībai;
• nav pietiekami kontroles pasākumi ierēdņu, darbinieku pienākumu un atbildības sadalījumā;
• nav pietiekami kontroles pasākumi dokumentu aprites un uzglabāšanas sistēmas, kā arī informācijas aizsardzības nodrošināšanā.

Viens no cēloņiem faktiskam kontroles trūkumam, gan vadības izpratnes trūkumam ir tas, ka Ministru kabineta 2003.gada 19.augusta noteikumos Nr.466 „Noteikumi par iekšējās kontroles sistēmas izveidošanas pamatprasībām” noteiktās pamatprasības iekšējās kontroles sistēmas izveidei ir vispārīgas un nenodrošina vienotu izpratni par iekšējās kontroles sistēmu valsts pārvaldē.

KNAB 2009.gadā veiktā tiešās valsts pārvaldes institūciju aptauja par iekšējās kontroles sistēmu liecina, ka 35% aptaujāto institūciju ievieš kādu no kvalitātes vadības sistēmām, 31% institūciju ir ieviesta risku vadība. Valsts kanceleja veica padziļinātu KNAB aptaujāto institūciju kvalitātes vadības ieviešanas analīzi un secināja, ka būtiskākais kvalitātes vadības sistēmas ieviešanas ieguvums ir institūcijas procesu sistēmas izveide un procesu pilnveidošana – dokumentu vadība, pienākumu sadalījums, darba rezultātu sasaiste ar institūcijas stratēģiju un citi procesi, atbilstoši katras institūcijas vajadzībām.

Nosakot konkrētas un detalizētas prasības iekšējās kontroles sistēmas izveidošanai, institūciju vadītājiem būtu iespēja ieviest sistēmu, kas aptver pastāvošās vadības sistēmas – cilvēkresursu, finanšu, administratīvās, stratēģiskās un citās vadības sistēmas, papildus nosakot tikai atsevišķus, sistēmas ieviešanai kritiskus elementus, piemēram, pakalpojumu kvalitātes nodrošināšanu. Šādas sistēmas ieviešana nodrošinātu vienotu prasību ievērošanu institūciju efektīvā vadībā un resursu izmantošanā, novēršot iespējamos normatīvo aktu pārkāpumus un resursu nelietderīgu, ļaunprātīgu vai kļūdainu izmantošanu.

Vienlaikus ir jāpaaugstina institūciju vadītāju atbildība par iekšējās kontroles sistēmas ieviešanu un jānosaka rīcība gadījumos, kad iestādes vadītājs nenodrošina efektīvu institūcijas vadību.

Lai nodrošinātu izpratni par iekšējās kontroles sistēmas nozīmīgumu efektīvas valsts pārvaldes darbības nodrošināšanā, ir jāveic grozījumus normatīvajos aktos, nosakot, ka atbildība par institūcijas vadību ir tieši saistīta ar valsts pārvaldes principu ievērošanu un izriet no Valsts pārvaldes iekārtas likuma. Pašreiz Ministru kabineta 2003.gada 19.augusta noteikumi Nr.466 „Noteikumi par iekšējās kontroles sistēmas izveidošanas pamatprasībām” izriet no Iekšējā audita likuma, tādējādi radot maldīgu priekšstatu, ka par iekšējās kontroles sistēmu ir atbildīgi iekšējie auditori.

Tāpat, lai sekmētu iekšējās kontroles sistēmu izveidi un paaugstinātu vadītāju kompetenci šajos jautājumos, ir nepieciešams īstenot izglītojošus pasākumus un labās prakses apmaiņu.

2.2. Iekšējā audita sistēmas trūkumi

Ministrs veido iekšējā audita sistēmu ministrijā, pilnvarojot ministrijas iekšējā audita struktūrvienību veikt auditus ministrijā un tās padotības iestādēs un nosakot tās padotības iestādes, kurās izveidojama iekšējā audita struktūrvienība.

Kā rāda prakse 23% iekšējā audita struktūrvienībās ir tikai viens auditors, pamatā ministriju padotības iestādēs, rezultātā netiek nodrošināta atbilstoša darba izpildes un kvalitātes uzraudzība un gada laikā ir veikts tikai viens līdz trīs auditi.

Iekšējo auditoru institūts un Iekšējā audita padome savos atzinumos norādīja, ka vadība pilnvērtīgi izmantotu iekšējā audita pakalpojumus, ja iekšējā audita metodika būtu efektīvāka.

Esošā iekšējā audita metodika nav elastīga attiecībā uz iestādes vajadzībām un tiek piemērota daļēji vai formāli. Auditori bieži analizē atbilstību normatīvajiem aktiem, nevērtējot, vai institūcijas mērķi sasniegti, vai resursi tiek izmantoti lietderīgi. Audita procesa dokumentēšana ir apjomīga un konstatētie trūkumi var būt nenozīmīgi, vienlaikus, tie reizēm nešķiet aktuāli institūciju vadītājiem, kuri saskata pavisam citus riskus, kā rezultātā audita ieteikumam nesaskata būtību. Vairums gadījumos identiski auditi tiek veikti ministrijā un tās padotības iestādēs. Papildus tam, ne vienmēr auditori analizē audita izmaksu samērīgumu ar rezultātiem, vienlaikus nepietiekami izmanto iespējas datu efektīvākai apstrādei.

Tādējādi iekšējā audita process ne vienmēr ir efektīvs un atbilst iestāžu vadītāja vajadzībām. Šobrīd, kad iestāžu vadītājs ir lielu pārmaiņu priekšā, šī elastības nodrošināšana ir sevišķi aktuāla.

Izvērtējot iekšējā audita darbības rezultātus un esošos resursus, pastāv iespēja iekšējā audita funkciju optimizēt un uzlabot tās īstenošanas kvalitāti:

• Centralizēt iekšējā audita funkciju ministrijās, darba apjomā iekļaujot padotības iestāžu iekšēja audita funkciju. Izņēmums ir tādas iestādes, kurās, ņemot vērā risku būtisko ietekmi uz valsts finanšu sistēmu un valsts reputāciju starptautiskajā līmenī, ir nepieciešams veikt regulāru un sistemātisku iekšējās kontroles sistēmas efektivitātes izvērtējumu un uzlabošanu.
• Veikt horizontālos un vertikālos auditus, vienlaicīgi veicot ministrijā un padotības iestādēs vienas sistēmas vai viena procesa auditu, šādi samazinot resursus, auditam patērēto laiku un nodrošinot vienotu ieteikumu izstrādi nepilnību novēršanai.
• Gadījumos, kad ministrijas padotības iestādē ir iekšējā audita struktūrvienība, veikt ministrijas un padotības iestāžu audita stratēģijas izstrādi, ko apstiprina ministrijas valsts sekretārs, šādi optimizējot esošos audita resursus, ministrijai nodrošinot iestāžu vispārējo vadības un atbalsta funkciju auditēšanu un iestādēm pamatdarbības auditu veikšanu.
• Auditoriem, veicot auditus, vairāk izmantot vadības iedibināto uzraudzības procesu rezultātus, šādi samazinot nepieciešamo auditam patērēto laiku.

2.3. Iekšējo auditoru nepietiekoša kvalifikācija

Finanšu ministrija pārrauga divu līmeņu iekšējo auditoru sertifikācijas sistēmu. Šobrīd valsts pārvaldē sertifikācija nav obligāta prasība, kā rezultātā tikai 20% no valsts pārvaldē strādājošajiem auditoriem ir sertificējušies. Vairums gadījumos iekšējie auditori iekšējā audita struktūrvienībās darbu uzsāk bez pieredzes iekšējā audita jomā.

Iekšējo auditoru institūts norāda, ka ne visiem iekšējiem auditoriem ir pietiekama kompetence un nav motivācija celt kvalifikāciju. Nepilnības sertifikācijas procesā un vispārīgas prasības kvalifikācijai, radīja situāciju, ka auditori ar nepietiekamām prasmēm un zināšanām veic iekšējā audita pienākumus, tādejādi pasliktinot iekšējā audita profesijas reputāciju.

Finanšu ministrija sadarbībā ar Valsts administrācijas skolu organizē Iekšējā audita pamatkursu un Iekšējā audita kursu lietpratējiem. Ņemot vērā piešķirto budžeta līdzekļu samazinājumu Valsts administrācijas skolai, turpmāk kursu norisi ir iespējams nodrošināt par maksu vai arī pieaicinot pasniedzējus, kuri gatavi bez atlīdzības novadīt attiecīgos kursus, kā rezultātā iekšējo auditoru tālākizglītība ir apturēta.

Esošās situācijas uzlabošanai nepieciešams:

• noteikt stingrākas prasības iekšējo auditoru kvalifikācijai;
• palielināt mācību kvalitāti;
• noteikt sertifikāciju, kā obligātu prasību, nosakot pārejas periodu līdz 2014.gadam;
• nodrošināt mācības jaunajai sertifikācijas sistēmai.

2.4. Iekšējā audita koordinācijas sistēmas nepilnības

Latvijā ir izveidota decentralizēta iekšējā audita sistēma, kuru koordinē un par kuru kopumā atbild Finanšu ministrija, nodrošinot Iekšējā audita darbības regulējošu normatīvo bāzi, sniedzot metodiskas norādes un vadlīnijas, koordinējot iekšējo auditoru sertifikācijas procesu, kā arī veicot salīdzinošās pārbaudes.

Situācijā, kad institūcijās tiek ievērojami samazināti cilvēkresursi, ir pieauguši riski un prioritāro auditu apjoms, nepieciešams mazināt darba dublēšanu starp institūcijām, nodrošinot pieredzes un labās prakses apmaiņu, pilnveidojot un stiprinot iekšējā audita koordinējošo funkciju:

• Jāvienkāršo iekšējā audita metodisko bāzi, padarot to elastīgāku attiecībā uz institūcijas vajadzībām.
• Lai spētu ātrāk un efektīvāk iekšējā audita metodiku piemērot institūciju vajadzībām un reaģēt uz ārējo faktoru ietekmi, Finanšu ministrijai jāizstrādā vadlīnijas, kurām būs ieteicošs raksturs, vienlaikus no Iekšējā audita likuma izslēdzot deleģējumu Ministru kabinetam noteikt iekšējā audita metodiku.
• Lai stiprinātu iekšējā audita struktūrvienību darba kvalitātes uzraudzību, salīdzinošo pārbaužu sistēma jāpilnveido, piesaistot trešās personas un izvērtējot institūcijas vadības iekšējā audita novērtējumu.
• Lai mazinātu gadījumus, kad auditors auditē maznozīmīgas jomas, pēc Finanšu ministrijas un Iekšējā audita padomes priekšlikuma, Ministru kabinetam jānosaka kopējās valsts pārvaldē auditējamās prioritātes.

Kopsavilkums

Valsts pārvaldes iekšējās kontroles sistēma un iekšējā audita sistēma ir jāuzlabo, tostarp novēršot iespējamos normatīvo aktu pārkāpumus un resursu nelietderīgu, ļaunprātīgu vai kļūdainu izmantošanu. Tādēļ Iekšējās kontroles sistēmas uzlabošanai ir nepieciešama abpusēja pieeja – gan institūcijas vadības izpratne uzlabošana, gan iekšējā audita sistēmas stiprināšana.

Institūciju vadības izpratnes uzlabošana ietver šādus rīcības virzienus:

• tiesiskās vides pilnveidošana institūciju administratīvās vadības – iekšējās kontroles nodrošināšanas jomā;
• institūciju vadītāju kompetences uzlabošana administratīvās vadības (iekšējās kontroles) jomā.

Iekšējā audita sistēmas darbība jāstiprina, veicot pasākumus šādos rīcības virzienos:

• iekšējā audita metožu efektivizēšana;
• iekšējo auditoru kvalifikācijas paaugstināšana;
• iekšējā audita struktūrvienību darba kvalitātes uzraudzība.

Īstenojot pasākuma plānā ietvertās darbības iekšējā kontroles sistēmas stiprināšanai, vienlaikus optimizējot iekšējo auditu, ir iespējams veicināt racionālu un efektīvu institūciju vadību, laicīgi novēršot resursu ļaunprātīgu vai nelietderīgu izmantošanu, kā arī savlaicīgi īstenojot nepieciešamās darbības, iespējams nodrošināt valsts resursu izmantošanu pamatmērķiem.

Pasākumu plāns ietver tūlītējus pasākumus, kā arī īstermiņa pasākumus, iekšējās kontroles vides, iekšējā audita metodoloģijas un auditoru kvalifikācijas pilnveidošanai.

3. Rīcības virzieniem atbilstošu pasākumu plāns

3.1. Rīcības virziens: Iekšējās kontroles vides pilnveidošana un vadītāju kompetences paaugstināšana iekšējās kontroles jomā

3.2. Rīcības virziens: Iekšējā audita sistēmas optimizācija un pakalpojuma kvalitāte

3.3. Rīcības virziens: Iekšējo auditoru kvalifikācijas paaugstināšana